第二节 不平衡与要素市场改革

2017年党的十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是自1981年党的十一届六中全会提出"我国所要解解决的主要矛盾"（即人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾）以来，中央首次重新定义"主要矛盾"，说明经济政策的根本导向发生了变化。

过去40年间，我国居民收入差距有明显扩大，同期很多发达国家的收入差距也在扩大。与它们相比，我国的收入差距有两个特点：一是城乡差距，二是地区差距。2018年，城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.7倍，而北京和上海的人均可支配收入是贵州、甘肃、西藏等地的3.5倍。这两项差距都与人口流动受限有关。

人口流动与收入平衡

低收入人群想要提高收入，最直接的方式就是到经济发达城市打工。这些城市能为低技能工作（如快递或家政）提供不错的收入。若人口不能自由流动，被限制在农村或经济落后地区，那么人与人之间的收入差距就会拉大。地区和城乡之间的收入差距也会拉大。目前，我国人口流动依然受限，以地方政府投资为主推动的城市化和经济发展模式是重要因素之一。重土地轻人，居民生计出不足，相关公共服务（教育、医疗、养老等）供给不足，不利于外来人口在城市中真正安家落户，不利于农村转移劳动力在城市中谋求更好的发展。地方政府长期倚重投资，这会导致收入分配偏向资本，降低劳务收入占比，对中低收入人群尤其不利。第七章会讨论这种分配结构及其带来的各种问题。本节先聚焦人口流动问题。

在深入分析之前，我们先来看看如果人口可以自由流动，地区间平衡是个什么样子。图5-3（a）中的柱子代表美国各州GDP占美国全国的比重，折线则代表各州人口占比。美国各州GDP规模差别很大，仅加州就占了美国GDP的15%，而一些小州的占比连1%都不到。GDP衡量的是经济总量，人口越多的地方GDP自然越大，所以图中折线的高度和柱子高度差不多。假如一个州的GDP占比为3%，人口占比也是3%。换句话说，州与州之间虽然规模差别很大，但人均GDP差别很小，无论生活在哪个州，平均生活水平都差不太多。

图5-3（a） 2019年美国各州占全国GDP和人口比重

这种规模不平衡但人均平衡的情况，和我国的情况差别很大。图5-3（b）是我国各省份的情况，柱子与折线的高度差别很大，有高有低，省省不同。在广东、江苏、浙江、上海和北京等发达地区，折线比柱子低很多，人口规模远小于经济规模，更少的人分更多的收入，自然相对富有。而在其他大多数省份，柱子比折线低很多，经济规模小于人口规模，更多的人分更少的收入，自然相对贫穷。

图5-3（b） 2019年中国各省份占全国GDP和人口的比重（23）

要想平衡地区间的发展差距，关键是要平衡人均差距而不是规模差距。想达到地区间规模的平均是不可能的。让每个城市都像上海和北京一样，或者在内地再造长三角和珠三角这样巨大的工业和物流网络（包括港口），既不可能也无必要。现代经济越来越集聚，即使在欧美和日本，经济在地理上的集聚程度也依然在加强，没有减弱。（24）所以理想的状况是达到地区间人均意义上的平衡。而要实现这种均衡，关键是让劳动力自由流动。人的收入不仅受限于教育和技能，也受限于所处环境。目前城镇常住人口只占总人口的六成，还有四成人口在农村，但农业产出仅占GDP的一成。四成人口分一成收入，收入自然相对低。但是部分农民也从事非农经济活动（这个部分很难统计），收入也还是相对低。所以要鼓励更多人进入城市，尤其是大城市，因为大城市市场规模大，分工细，哪怕低技能的人生产率和收入也更高。比如城市里一个早点摊儿可能就够养活一家人，甚至有机会发展成连锁生意。而在农村，早餐都在家里吃，市场需求小，可能都没有专门做早餐的生意。类似的例子还有家政、外卖、快递、代驾、餐厅服务等。因为人口密度高和市场需求大所带来的分工细化，这些工作在大城市的收入要高不少。

正是这些看上去低技能的服务业工作，在支撑着大城市的繁华，也支撑着所谓"高端人才"的生活质量。若没有物美价廉的服务，生活成本会急升。我家门口有一片商业办公楼宇，离地铁站很近，有不少当年很多服务业人员流开，餐厅成本急升，一些餐厅倒闭了，剩下的也都涨了价，于是带饭上班的白领就多了起来。如果一座城市只想要高技能人才，结果多半会事与愿违：服务业价格会越来越高，入会使得生活成本慢慢，各种不便利也会让生活质量下降，"高端人才"最终可能也不得不离开。靠行政规划来限制人口规模，成功例子不多。人口不断流入的城市，规划人口往往在少；而人口不断流出的城市，规划人口往往过多。

城市规模扩大和人口密度上升，不仅能提高本地分工程度和生产率，也能促进城市与城市之间、地区与地区之间的分工。有做高端制造的，也有做中低端制造的，有做大规模牧场的，也有搞旅游的。各地区发展符合自身优势的经济模式，互通有无，整体效率和收入都会提高。就算是专搞农业的地方，人均收入也会提升，不仅因为规模化后的效率提升，也因为人口基数少了，流动到其他地方搞工商业去了。

土地流转与户籍改革

让更多人进入城市，光靠大城市扩增是不够的。更重要的是统筹推进配套改革，让进城的人真正融入城市，这是保持更高生活水平的关键。

要让城市中的学校和医院资源，可能适时对容量开放。地点住房供应体量。大城市只有人口流入压力。首先是土地。由于对建设用地指标的管控，卖地卖不够的只是指标不够的城市。人口流入城市的用地指标不够，人口流出城市的用地指标却可能较多。要想同时解决这两种情况，可能的方向之一就是让用地指标的跟着市场走。

建设用地指标和用地形制联系到指标体系的一体化调整。首先允许集体用地和宅基地入市转让。目前的法律框架下，农民只能把集体建设用地和宅基地在本村集体内流转。而在市场上流转，要经过将农民的集体用地国有所有权，可以在市面上流转。尤其是集体经营、流转有更宽一些的余地。要想加强加集体建设用地上的楼房产权，直接使用的办法也比较简单也比较好用。中国关于宅基地相关的《土地管理法》是在1998年制定的，上海的集体建设用地在国际商部部属上还有流转空间。

关于集体土地入市。自2008年的十七届三中全会就提出建设"逐步建立城乡统一的建设用地市场"。在开放的前提下进行有管理的农村土地流转——在城市扩张这个方面，建设用地和这些土地的有序分类推进方案始终是有进展的。2008年的第一轮改革关注的是，地方政府的主要着力点是通过在"土地收储"或合资方式进行"土地级差"探索和回收。

2015年，全国33个试点城市开始开行四步"三块地"改革。农村集体土地、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革。比之2008年之前有些省份在基层推行试点的路径——有些试点的改革涉及到的很重要的制度突破，比如重庆的"地票"交易制度——每年城市化带来的新增城镇常住人口约85万，净增约35万，而流出的农村人口约15%至25%恢复了土地的"商品化"特征（指获取价值的特征），而85%的国有建设用地的开发和出让所形成的财政收入，在全国的城市财政收入的来源中的比例已经在不断降低了。每年国家级增减挂钩主体城区新建的房产开发建筑面积2万平方米左右，不到全国新增开发的不到了7万平方米。相当于土地供给绕了一圈，变以前一直想要的——"地票化"。

2017年，中央政府明确，在"租购同权供改革"推出的超一线和一线城市，开发和建设以及城市更新的推进内容。扩展城市居民的体验和实际用途的效能。

2019年，第一批13个试点城市通达、积极拉升。上广等一线城市，包括南京、武汉、成都等二线城市，在租住型住房集体经营性建设用地入市方面，这些试点措施最终于2020年通过的《土地管理法》修订——实际的利用规则出发——确认了集体经营性建设用地与国有建设用地在用地指标的功能性方面（比如允许已明确获权的集体用地使用者出让被纳入了一般性法规的范围下）可以在配套条件下拥有类似的出让权限的法规性安排。

所谓"集体经营性建设用地"，只是农村集体建设用地的一部分，并不包括宅基地。在集中的农业用地方面——宅基地属于另一套改革框架。宅基地改革的实质进展有限——但宅基地改革的方向也是确定的：是灵活性更多的权属转让方向。一直以来，2019年的新《土地管理法》对于宅基地部分是这么规定的，它仍然遵循基本的"一户一宅"但允许进城定居的农户自愿有偿退出。国家允许进城定居的农村居民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。2020年，中央又发布了一轮《新形态》的规定，对这样的退出给出明确了更具执行性的指导细则。这涉及了集体建设用地使用权——也就是说确保宅基地对应的地上房屋权属也有了更完善的确权和流转路径。

"条底线"：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。在这些改革原则之下，具体的政策细则目前仍在探索阶段。

土地改革之外，在"人"的城市化和户籍制度等方面也推出了一系列改革。2013年，首次中央城镇化会议召开，明确提出"以人为本，推进以人为核心的城镇化"。2014年，两会报告中首次把人口落户城市设为政府工作目标。之后开始改革户籍制度。逐步取消了农业户口与非农业户口的差别，建立了城乡统一的"居民户口"登记制度，并逐步按照常住人口（而非户籍人口）规模来规划公共服务供给，包括义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等。（29）2016年，中央政府要求地方政府改进用地计划安排，实施"人地挂钩"，要依据土地利用总体规划和上一年度进城落户人口数量，合理安排城镇新增建设用地计划，保障进城落户人口用地需求。（30）

户籍制度改革近两年开始加速。2019年，发改委提出："城区常住人口100万—300万的II型大城市要全面取消落户限制：城区常住人口300万—500万的I型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例……允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。"（31）

目前，在最吸引人的大中和超大城市，落户门槛依然不低。虽然很多大城市近年都加入了"抢人才大战"，放开了包括本科生在内的高学历人才落户条件，甚至还提供生活和住房补贴等，但这些举措并未惠及农村转移人口。这种情况最近也开始改变。2020年4月以来，南昌、昆明、济南等省会城市先后宣布全面放开本市城镇落户限制，取消落户的参保年限、学历要求等限制，实行"零门槛"准入政策。

城市化的核心不应该是土地，应该是人。要实现地区间人均收入均等，缩小贫富差距，关键也在人。要真正帮助低收入群体，就要增加他们的流动性和选择权，帮他们离开穷地方，去往能为他的劳动力提供更高报酬的地方，让他的人力资本更有价值。同时也要允许农民所拥有的土地流动，这些土地资产才会变得更有价值。

2020年4月发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），全面阐述了包括土地、劳动力、资本、技术等生产要素的未来改革方向。针对土地，《意见》强调"建立健全城乡统一的建设用地市场……制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见"。针对劳动力，要求"深化户籍制度改革，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。"总的改革方向，就是让市场力量在各类要素分配中发挥更大作用，让资源更加自由流动，提高资源利用效率。